Notis Edition

La notion de Finances publiques reste ignorée, non seulement des masses populaires, mais encore de la plus grande partie des gens qui se croient bien informés.

On demande au lecteur de faire table rase de toutes ses idées préconçues et surtout des illusions du bon sens : dire que l’essentiel de l’impôt n’est pas toujours de procurer de l’argent à l’État mais d’en priver les citoyens paraît absurde.

Il faut nous habituer désormais à vivre dans un monde où les vérités ont une allure de paradoxe.

Dans la notion classique, la définition complète de Finances publiques est la suivante : science des moyens par lesquels l’État se procure et utilise les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition entres les individus des charges qui en résultent.

Une sorte de gigantesque pompe aspirante et foulante qui redistribue entièrement à certaines catégories sociales les revenues qu’elle prélève sur d’autres catégories.

L’égalité devant les charges publiques, qui forme la base de la notion classique de Finances publiques, est systématiquement écartée par la notion moderne de Finances publiques : détaxer les uns et surtaxer les autres, comme le veut l’interventionnisme fiscal, ce n’est pas autre chose que créer des inégalités.

Pour un financier traditionaliste, le principe fondamental en la matière est l’équilibre des dépenses et des recettes. Au contraire, pour un financier moderne, l’équilibre budgétaire n’a qu’une valeur relative et des considérations plus importantes peuvent conduire à y renoncer : l’essentiel est que l’ensemble de l’activité économique et sociale soit orienté de façon convenable.

La fonction financière n’est pas prévue dans la distinction traditionnelle des trois fonctions de l’Etat : législative, exécutive et judiciaire. Cette distinction tripartite, inspirée de Montesquieu et de Locke, qui l’avaient eux-mêmes puisée dans Aristote, ne semble plus convenir aux régimes politiques contemporains. En effet, ayant pour seul but de fournir de l’argent nécessaire à la marche des services publics, les Finances publiques n’étaient en somme qu’une branche spécialisée de la fonction administrative. Au contraire l’importance fondamentale que leur confèrent les Finances modernes justifie l’autonomie que tend à leur attribuer le mot « fonction ».

L’Etat dépense d’abord, c’est-à-dire calcule ses recettes d’après ses dépenses et non point ses dépenses d’après ses recettes.

Traditionnellement, on considère en somme la dépense comme neutre au point de vue financier : c’est-à-dire qu’on nie toute influence de son contenu sur l’équilibre budgétaire : son chiffre seul compte.

La considération purement formelle du montant d’une dépense est insuffisante et doit se compléter d’une analyse en profondeur de son contenu. Un budget qui paraît extérieurement déséquilibré par la comparaison mathématique du chiffre des dépenses et celui des recettes peut assurer un équilibre financier véritable, suivant la nature des dépenses qu’il prévoit.

Tandis que les financiers classiques considéraient la dépense publique comme une consommation, et lui attribuaient par conséquent un caractère destructeur, les financiers modernes l’envisagent essentiellement comme un simple transfert de richesse, qui fait changer celle-ci de mains mais n’en détruit pas la substance. Mais l’une et l’autre s’enveloppent de restriction et de nuances.

La conception traditionnelle est le reflet du libéralisme manchestérien et de sa théorie de l’État. Celui-ci, demeurant confiné dans un rôle de gouvernement et de police, à l’exclusion de toute tâche économique et sociale, ses dépenses sont de nature purement administrative. Toute dépense qui s’écarte de cette ligne est un empiètement sur l’activité privée et constitue un mal, moins à cause de la restriction de liberté individuelle qu’elle implique que de la perte de substance qu’elle entraîne.

Car les dépenses publiques sont essentiellement considérées comme des actes de consommation au sens économique du terme, c’est-à-dire comme une absorption de biens qui sont détruits pour assurer la satisfaction d’un besoin. On comprend donc la volonté des financiers classique de les limiter au minimum, leur développement ne pouvant qu’appauvrir la nation qu’elles amputent ainsi d’une part de sa richesse.

Inconsciemment, cette conception classique de la dépense-consommation inspire aux libéraux une méfiance instinctive et profonde à l’égard des gouvernants et des fonctionnaires qui détournent en somme une part des revenus du pays.

Les fonctionnaires sont des parasites, car ils absorbent infiniment plus d’énergie qu’ils en restituent. Cette conception de l’Etat-parasite n’est d’ailleurs pas dépourvue de toute vérité historique. Si l’on considère le rôle exact des personnages qui forment l’embryon de l’Etat dans les peuplades primitives ou dans les systèmes féodaux, dont l’occupation principale est de percevoir de lourds tributs en échange d’une protection plus ou moins illusoire. Tout n’est absurde dans la croyance du peuple au parasitisme des gouvernants.

Il est vrai que certains hommes qui participent à la puissance publique de l’Etat sont des parasites. Mais l’Etat lui-même est d’une nature différente.

La conception moderne des dépenses publiques considère précisément comme erronée l’image d’un État-parasite, absorbant pour lui-même une part de la substance nationale : car l’Etat n’est qu’une idée juridique mais non pas une réalité matérielle.

Il n’y a pas de dépense de l’Etat comme il peut y avoir des dépenses de tel ou tel individu : car l’État n’existe pas. Ce que nous appelons dépense publique est le fait que l’autorité étatique donne à un individu ou à un groupe d’individus de l’argent qu’elle a pris à d’autres individus : l’État ne dépense pas, elle redistribue.

Certaines sommes sont employées par l’Etat à des usages qui comportent une perte de substance et une consommation au sens propre. On aboutit ainsi à distinguer deux catégories de dépenses publiques, les dépenses administratives et les dépenses de transfert.

Quel admirable moyen d’orienter les initiatives privées que d’amputer les uns de leurs disponibilités financières pour les attribuer aux autres ! Toute dépense peut en somme sortir de sa neutralité pour prendre un caractère actif. Cet activisme peut être fragmentaire ou global.

On peut se demander au fond si les dépenses publiques peuvent être absolument neutres, ou si elles n’exercent pas toujours une certaine action économique ou sociale, à l’insu même de ceux qui en décident.

Les retraites des fonctionnaires, ou les retenues effectuées pendant le service sont hors de proportion avec le chiffre de la pension.

L’accroissement des dépenses publiques est, dans son ensemble, un phénomène à la fois général et continu.

Il ne faut point s’en tenir aux chiffres apparents. Pour rester considérable, l’accroissement réel des dépenses publiques est tout de même beaucoup moindre. Il faut d’abord tenir compte de la dévalorisation de la monnaie, c’est-à-dire de la hausse des prix. En réalité, dévalorisation (baisse de valeur effective de la monnaie) et dévaluation (diminution de la définition légale par rapport à l’or) ne coïncident pas toujours.

Pour mesurer l’accroissement réel des dépenses publiques, c’est uniquement la dévalorisation effective de la monnaie qu’il faut examiner, c’est-à-dire la hausse des prix, et non sa dévaluation légale.

Il faut en second lieu tenir compte des différences possibles dans les méthodes d’établissement des budgets que l’on compare. Sous l’Ancien Régime, par exemple, on n’inscrivait que le produit net des opérations des recettes. Au contraire, à l’époque actuelle, la règle du produit brut exige que les ressources brutes soient intégralement portées en recettes et tous les frais de perception des dépenses.

Enfin, il faut toujours rapporter le total des dépenses publiques à l’importance de la population de l’État et à l’étendue de son territoire. Dans la mesure où l’un et l’autre s’accroissent, les dépenses de gouvernement et d’administration augmentent corrélativement.

« Socialisation des risques » : au lieu que chacun s’efforce, comme autrefois, d’éviter les conséquences du sort par sa prévoyance individuelle, on transfère aujourd’hui à la collectivité le soin de prévoir : à l’État de payer les indemnités, les allocations, les retraites, et d’en répartir la charge sur les citoyens.

La guerre moderne est devenue le gouffre où va se perdre la plus grande partie des budgets. Si le déficit s’est installé de façon permanente c’est essentiellement les guerres qui doivent en être tenues pour responsables. Cela permet de comprendre que la date de 1914 doive être prise comme point de départ de l’accroissement considérable des dépenses publiques à l’époque contemporaine.

Tant que le seul but des Finances publiques était de fournir à l’État les sommes nécessaires pour assurer le fonctionnement de ses services, le développement des dépenses était limité par le développement même des services publics. Au contraire, le jour où l’on a admis que les techniques financières pouvaient servir à orienter les activités sociales et à modifier la structure de la communauté nationale, cette limite a disparu, et les dépenses publiques ont pu intervenir en dehors des services publics proprement dits.

La fameuse maxime, qui traîne dans tous les livres de vulgarisation : « le bon ministre des Finances est un chien de garde placé à coté du Trésor public », ne correspond plus à la vérité.

L’impôt direct consiste à prélever au profit du fisc une fraction de ce revenu à intervalles réguliers, la plupart du temps annuellement. Dans l’impôt indirect, au contraire, on frappe le revenu à l’occasion des divers emplois qu’en fait le contribuable.

Un proverbe anglais note qu’on ne peut avoir à la fois la viande et le lait de la vache.

Les Français ont fait la Révolution de 1789 pour établir l’égalité fiscale. A cet égard, la Révolution n’a pas réussi : l’inégalité fiscale est probablement aussi grande aujourd’hui qu’elle l’était en 1789. Cette inégalité résulte du développement trop grand des impôts indirects sur la consommation.

On entend « parafiscalité » les prélèvements opérés par certains organismes publics sur leurs usagers, en vue d’assurer leur financement autonome : les cotisations versées à la sécurité sociale en forment l’exemple le plus important.

L’erreur fondamentale des financiers classiques est de considérer seulement des chiffres, alors que les réalités matérielles qu’ils couvrent ont seules une véritable importance.

Malgré leur science profonde de mécanismes comptables, les experts traditionnels sont parfois dépaysés dans les terres inconnues où ils doivent s’aventurer.

Un contrôle de l’Assemblée n’a des chances d’être efficace que s’il s’exerce dans la clarté, que si la discussion s’engage sur des bases solides qui permettent de dégager les questions fondamentales, au lieu de ses perdre dans un dédale inextricable de problème de détail d’où nulle idée générale ne peut surgir.

La politique prend de plus en plus un caractère ésotérique, qui rend incompréhensible aux masses aussi bien qu’aux parlementaires. Et l’incapacité de ceux-ci n’est que le reflet de l’incapacité de celles-là.

La technicité croissante des problèmes politiques et financiers pose la question fondamentale de l’adaptation des méthodes démocratiques aux nécessités contemporaines.

Autrefois, les Parlements mettaient une grande ardeur à donner leur opinion en matière de finances ; aujourd’hui, ils dépensent la même énergie pour ne point être forcés de l’exprimer.